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李铁：大城市该选择扩张还是控制疏解?

李铁：大城市该选择扩张还是控制疏解?2019-03-16 12:43:52 来源：原子智库分享到：中国城市群发展有一个显著现象，中心城市和周边城市的规模差异悬殊，大城市的“虹吸效应”明显。今年两会政府工作报告提出，“坚持以中心城市引领城市群发展”。哪些城市是中心城市，中心城市和周边中小城市关系如何，这些都值得追问。

本周，中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁继续讨论城镇化。李铁认为，中国发展城市群，既要借鉴发达国家经验，还要考虑中国城市体制的特殊性。削弱中心城市利用行政权力聚集资源的能力，从长期来看，有利于城市间的平衡发展。

以下是李铁文章的关键内容：

1、中心城市的主城区人口一定要达到一定规模，如果规模达不到，也要有产业优势。

2、城市群可以是单中心，也可以是多中心，城市之间应该是平等的竞争关系。

3、中国的中心城市大多是高等级城市，能通过行政手段调动资源，并对小城市产生排他性。

4、中心城市要引领城市群发展，城市群内的城镇要承载产业和人口，要按照市场规律配置资源要素。

以下是李铁文章的正文：

李总理在今年两会上作政府工作报告，提出要“提高新型城镇化质量”。要想把握这一点，得先理解中国的城镇化进程。在我看来，目前中国城镇化所处的阶段，大概要从以下几个方面进行理解。

中心城市不仅仅是人多

什么是中心城市？关于中心城市的认定存在着许多不同观点。简单地描述，中心城市就是主城区人口达到一定规模，并对周边区域城乡具有经济、产业和文化辐射和带动能力的城市。

首先要明确中心城市的主城区人口一定要达到一定规模。但是这个规模应该是多少，一直未有定论。我国城镇化高速发展的起步期阶段，很多专家和学者认为，区域性中心城市百万人左右就可以，当然可以在这基础上，进一步扩大人口规模和产业辐射能力。

可是到目前为止，我国形成500万以上人口规模的城市，就已达到22个。一些省会城市近些年也出现人口爆发性增长，安徽合肥主城四区现在的常住人口是385万，而江苏南京主城六区的常住人口是448万。

从主城区人口规模看，一些区域性中心城市可能没达到特大城市标准，但随着未来资源高度集聚，这些中心城市的主城区人口还会增加。不能仅仅从人口规模判断中心城市，而忽视了其他区域性中心城市未来的发展潜力。

中心城市不一定是省会城市。例如青岛、厦门、宁波以及当年曾列为副省级计划单列市的城市，都是规模较大的中心城市。还有一些城市，近些年发展较快，产业聚集突出，对周边区域有强烈的带动作用。

例如江苏徐州，主城区人口约183万，虽然没达到500万，但产业发展已经辐射到周边跨省域的淮海经济区。湖北襄樊和十堰，围绕汽车产业，对周边区域的汽车零件等配套产业也起到明显的带动作用。

江苏的无锡、常州和南通等，及浙江温州、台州等，都只是地级市，对周边区域的带动作用，都是其他城市无可替代的。

是不是一些人口规模较少的县级城市，只要对周边农村和小城镇的发展具有带动作用，也可以被称为中心城市呢？

上世纪九十年代，我们很多学者提出，中国中心城市太少，应该通过政策支持，培育建设一些地区性、主城区人口规模百十万的中心城市，以便带动区域城乡经济发展。

中心城市的一个限定是，主城区人口达到一定规模。主城区人口规模多少，决定了要素的集中程度，也决定对周边区域的影响和辐射能力。随着我国城镇化进程加快，百万人口以上的城市已经达到140个，对中心城市的经济和产业带动能力的要求也在提高。

城市群之间的市镇应该是平等

什么是城市群？直观表述，就是在一定的空间范围内聚集着无数个不同规模的城市。在一个城市群内，要有一个或多个中心城市。

从发达国家的经验看，城市群的组合规律大多是很多中小城市围绕一个和多个特大城市而形成，但是也有特例。例如德国就没有500万人口以上的特大城市，但德国确实存在着许多以中小城市为主体的城市群。

东亚国家城市群发展的典型特征，就是围绕特大和超大城市形成城市群。一个国家存在着若干城市群，并呈多中心的形态，也是普遍存在的现象。

因此，界定一个城市群是单中心或是多中心，关键不在于中心城市，而在城市群里城镇之间的体制关系。

发达国家的城市群，相互之间的联系，完全按市场规则进行，虽然在一个空间内不同规模的城市林立，城市之间是平等的竞争关系，而且基础设施建设也是完全按照市场化需求配置，很少掺杂着行政干预，也很少按照行政区域的管辖范围，对人口划分公共服务范畴。因此，发达国家城市群间的要素流动，是不受行政管理体制所干预的。

在中国，如何通过中心城市引领城市群发展，要研究中国的城镇化发展轨迹。

中国的中心城市大多是高等级城市，能通过行政手段调动资源。这是其他国家的城市所没有的。直至今天，对绝大部分中心城市来说，现在仍处于要素不断强化集中的阶段。

由行政权力传导形成的要素积累，使中心城市产生了一定排他性。比如说，公共服务优质化、基础设施供给现代化、对低学历人口排斥、利用等级化的权力，对周边中小城市和小城镇强化发展约束等。

这种中心城市过度发展，直接造成城市群无法按市场规则配置要素资源。很多案例证明，一些中心城市在周边已没有发展空间，还要在几十公里外设新区，把辖区外区域通过行政区划调整的手段，划转为中心城市的市辖区，继续扩大中心城市聚集产业和要素的空间和功能。

我国的中心城市和城市群之间，更多的是等级管理关系和竞争关系。外围中小城市受中心城市主城区发展约束。而中心城市辖区外的中小城市和小城镇，更多是竞争关系。

竞争的原因在于，公共服务供给的区域封闭、GDP政绩和财政供给，都以行政区为界限。行政区域之间的竞争，直接影响到基础设施区域间的配置，影响人口的流向，最终关系到利益分配格局。

按照这种发展模式，我们虽然看到无数城市群，但是行政权力和行政区划主导的城市发展轨迹，直接影响到了经济的平稳发展。

培育中心城市，限制超大城市

以中心城市引领城市群发展，发挥城市群内城镇承载产业和人口的作用，就要改革现有城市管理体制，按照市场规律配置资源要素。我个人理解要在以下几个方面进行探索：

在城市群发育不足的区域，培育发展中心城市。要在这些城市形成产业的集聚，并通过中心城市要素集聚，形成对周边城乡的辐射能力。

在城市群发展较快地区，鼓励多中心城市发展。城市群内不同城市间打破行政管理边界，实现区域间基础设施连通和公共服务一体化。特别是率先在城市群内，改革户籍管理制度，允许人才的自由流动，并实现外来人口公共服务的本地化。

主城区人口规模过大的中心城市，要及早实现功能和产业疏解。要充分发挥周边中小城市和小城镇的承载功能和低成本的条件，鼓励企业在城镇投资落户。鼓励机构向城镇搬迁，引领人口和其他服务要素从主城区向外布局。要在这些城镇增加中低收入人口的住房供给，缓解主城区住房供求矛盾的压力。

主城区人口规模达到特大城市标准的中心城市，要向城市群内周边城镇下放管理权限，加快周边中小城市和小城镇的轨道交通建设。要编制符合城市群要求的区域发展规划，在土地指标供给等计划要素方面，向有发展条件的中小城市和小城镇倾斜。

对于出现逆城市化趋势的中心城市，要促进投资和消费向中小城市和小城镇转移。要充分尊重市场规律，允许企业和投资者按照规划和生态保护的要求，自行选择在周边城镇经办企业和置业。要适应消费逆特大城市化的趋势，在城市群规划好郊区旅游发展空间。

在城市群内，要培养具有潜力的小城镇和特大镇作为吸纳产业和人口的重要载体。在这些城镇加快集体建设用地制度改革，及早形成城乡集体建设用地的统一入市标准。

要弱化中心城市通过行政手段聚集要素的能力。在发展空间受限的中心城市，限制通过行政划转和设立新区的方式，继续把优质资源和要素集中到中心城市的辖区。鼓励城市群内部的其他中小城市和小城镇承接产业和其他要素，并享有与中心城市同等的发展机会。

通过中心城市引领城市群发展，重点在于改革。要改革以往通过行政权力集中资源和扩大中心城市的做法，把更多机会通过市场的方式让渡给城市群内富有发展活力的的其他中小城市和小城镇，带动城市群的城乡和区域协调发展。

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